50/87号文适用补遗（一）：土储中拆迁安置补偿能否适用政府购买服务
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前 言
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）（下称50号文）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预 [2017]87号）（下称87号文）等文件的出台对于政府类和平台类融资、PPP融资产生了重大影响。目前，在一些重要问题上存在不同理解与认识，我们在前期文件解读的基础上撰写了系列适用补遗，求教于专家。
有一种观点认为87号文叫停了以政府购买服务程序从事所有土储行为，还有一种观点认为土储中的“征地拆迁安置补偿”可以采取政府购买服务程序（详见《浅淡最新政策对土地储备融资的影响》）。我们对此有一些不同看法与专家商榷。
政府购买服务是否属于违规变相举债？
对于土地储备融资行为，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）指出：“地方各级政府……不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务……”也就是说，土储融资只有发债一条路。这是否意味着土地储备也不能以政府购买服务程序从事？
87号文开宗明义地指出：“一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险……为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险。”87号文旨在规范而非禁止政府购买服务，打击的对象是地方政府以“政府购买服务”名义从事变相举债行为，而非政府购买服务行为。
政府购买服务程序的首推文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出：“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”，据此，政府购买服务是公共服务供给方式的创新，是国家鼓励的一种政府采购模式。
政府购买服务是政府采购的一种，政府与承接方签订《政府购买服务合同》，政府有为获得服务支付对价的义务，法律性质上属于合同之债，是债的一种。但这并不意味着政府购买服务就是“地方政府债务”，合法合规的政府购买服务是政府纳入预算的支出，是一种有规划的消费，而“地方政府债务”则一般理解是通过借贷获得资金的行为，两者有本质区别。[1]因此，政府购买服务本质不是政府举债。
合法合规的政府购买服务并不会增加政府财政风险，但此前一些地方政府利用政府购买服务无需履行财政承受能力论证并不受10%上限的规定，扩大政府购买服务适用范围与期限，承接主体以政府购买服务合同向金融机构融资，造成政府变相举债。
87号文将工程、货物、金融服务明确纳入政府购买服务的负面清单，强调先预算后购买的原则，间接明确政府购买服务期限不超过三年。据此，购买标的为“服务”且在政府购买服务目录范围内、期限在三年内、程序合规的政府购买服务（合规判断具体标准详见笔者所撰《<财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知>解读》，棚改例外），承接主体仍然可以以合法合规的《政府购买服务合同》向金融机构融资，此乃87号文明文规定，并不构成政府变相举债。置言之，政府购买服务与违规变相举债的界线在于：该政府购买服务是否合法合规？违规的政府购买服务可能涉及变相举债。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）（下称4号文）规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”87号文明确将“土地储备前期工作”列入负面清单，因为前期工作属于“工程”，因此4号文的后半句应做限缩性理解，其中的“政府采购”不包括“政府购买服务”。然而土地储备中的其它工作，特别是拆迁安置补偿，是否可采政府购买服务程序呢？
土储中“征拆”工作是否为政府购买服务负面清单？
《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）规定：“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”也就是说，土地储备至少包含三方面的内涵，一是取得土地，二是前期开发，三是储存和供地。所谓取得土地是指通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地。所谓前期开发是指与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。可见，87号文并未直接将涉及“拆迁安置补偿”的“取得土地”行为列入负面清单。
然而，值得关注的是：征拆中的“拆除”工作是否属于87号文禁止的“工程”？ 87号文规定“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”。对此存在二种理解，一是“拆除”是必须在新建、改建、扩建过程中的，而非单纯的装修、拆除、修缮，因此拆迁非87号文所禁止。二是所有的装修、拆除、修缮工程均属于87号文的负面清单。我们认为第二种理解更为可取，原因在于《政府采购法》规定“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”，“拆除”本身也属于工程。因此，我们认为，根据87号文有关不得将工程与服务打包购买的规定，应将“征拆”中涉及工程的“拆除”工作从政府购买服务标的中剥离。
土储融资展望
4号文叫停了土储机构向金融机构举借土地储备贷款，87号文叫停了以政府购买服务形式从事土地储备前期开发工作和取得土地中的“拆除”工作。但我们认为除“拆除”以外，其它“征拆安置补偿”仍然可以采取政府购买服务程序。
值得关注的是拆迁安置补偿款可否作为政府购买服务的对价？我们认为政府购买服务的对价只能是服务行为的价值，例如协助入户调查、安置补偿谈判等等，不包括安置补偿款，安置补偿款应由政府以财政资金向受补偿人支付。如果将安置补偿款列为政府购买服务的对价，则有违规变相融资之嫌。
鉴于政府购买服务不得作为融资的手段，而仅得作为政府采购的一种方式，我们认为未来土储资金将主要来源于土储专项债。政府通过土储专项债融资之后，可以以政府采购方式将土储工作委托相关主体（例如平台）实施，但相关主体不得再以政府“未来”支付义务作为增信措施，以政府采购合同向金融机构融资，否则可能涉嫌违反预算法和87号文有关政府“不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资”相关规定。
通俗地说，政府有多少钱干多少事，除了发债，任何形式的“赊账融资”都可能涉嫌违反预算法有关变相融资的禁止性规定。当然，合法合规的PPP和政府购买服务除外，下一篇文章我们将分析土储可否作为PPP项目的标的。
[1] 许继璋、孙海波等：《十六问详解财预87号文政策导向，及金融机构今后该如何参与》